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新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通A


2020-07-13


前瞻基础建设计画提出以来,在台湾社会引发最大争议的,莫过于要在目前没有捷运的城市建设新的轨道运输系统,也就是基隆、新竹的轻轨以及台南的单轨捷运。

反对者常主张:台湾的城市居民,尤其是大台北都会区以外的城市居民,使用的交通方式是驾驶私人拥有的汽机车,并无搭乘公共运输的习惯,因此,新的轨道运输建设只怕盖了出来也会是使用率低的「蚊子」建设。

如果我们看看台湾各地的公共运输市佔率及私人机动运具市佔率,亦即民众所有旅次使用到的交通工具次数中公共运输及私人机动运具次数所各占的比率,便会直觉地认为这样的反对论调似乎有道理。

新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通A

依照交通部 2017 年的《民众日常使用运具状况调查》,台湾各县市之中,公共运输市佔率最高的,确实是大台北都会区的台北市(42.8%)、基隆市(39.8%)与新北市(33.8%)。

新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通A

出了大台北都会区,已经有捷运的高雄市,其公共运输市佔率是极其低落的 9.3%,即将成为下一个捷运城市的台中市,其公共运输市佔率也仅有12.2%。至于被列入前瞻计画而在未来会加入轨道城市行列的新竹与台南呢?公共运输市佔率均比高雄还低,新竹市为 8.3%,台南市为 6.7%。

大台北捷运开通二十年北市私人机动运具仍佔四成

虽然台北市的公共运输市佔率为全台最高,服务台北市与新北市的捷运系统自开通至今已历时20年之久,但是,台北市私人机动运具市佔率却也高达将近四成(39.6%),也就是说,台北市虽有四成左右的旅次以捷运或公车来进行,同时却也有高达四成左右的旅次是採用私人汽机车来进行的。而同在大台北都会区的基隆市与新北市,私人机动运具市佔率就更高了,分别为47.7% 及54.2%。

出了大台北都会区,私人机动运具市佔率的数字更加惊人:有捷运的高雄市是80.6%,快要有捷运的台中市是 80.5%,而前瞻计画将要推动轨道建设的两个城市:新竹市和台南市分别是 81.7% 与 83.7%。

无论如何,前瞻计画的法源与财源已由国会通过,因此,与其「唱衰」基隆、新竹及台南的轨道建设,我们应积极思考的是:要如何才能让新的轨道建设发挥投资效益?

笔者的主张是:欲促进民众对公共运输的使用,需要「拉力」与「推力」兼施,使搭乘公共运输的成本能低于驾驶私人汽机车的成本。在此,「拉力」指的是公共运输系统本身使用起来的便利性与舒适性,「推力」指的则是对于私人动力运具所採取的限制措施,后者挑战民众既有习惯,最易招致强大反弹,但为彻底改革都市交通乱象、确保公共运输投资效益,政府需要坚持专业判断、拿出魄力执行。「推力」正是目前台湾各级政府在发展公共运输时所普遍缺乏的。

事实上,「拉力」与「推力」兼施的综合性交通策略,所可以发展的不只是公共运输,而是更广义的「永续交通」,或称为绿色交通、生态交通。永续交通可让温室气体排放显着减量、减少能源消耗,减少交通壅塞,以达成提升城市宜居性之最终目的。

由德国政府成立、代表德国政府支持其他国家发展和改革的「德国技术合作公司」(Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, 简称GIZ),出版了有简体中文版的《永续交通:发展中城市决策者手册》(Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities),其中将永续交通定义为:

    永续交通能满足个人、企业及社群的基本交通需求,让人类与生态系保持健康,也促进世代之间的平权。永续交通是平价的、效率高的、让人有选择的,并且能支撑经济竞争力与区域发展均衡。永续交通能使碳排放与废弃物减量至地球有能力吸收的程度,消耗可再生能源的速度能不高于其生成速度,消耗非再生能源的速度则能不高于其可再生替代品的生成速度,同时能降低土地使用冲击与噪音製造。
推力拉力兼施的综合性永续交通策略:A-S-I 架构新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通APhoto Credit‭:GIZ

德国技术合作公司(Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit)在该手册内提出了名为「A-S-I」、提倡替代交通方式并发展永续交通系统的策略架构。「A-S-I」所代表的是「Avoid」、「Shift」、「Improve」这三个英文字,其内涵则是以下的三大策略主轴:

    「避免/减少」(Avoid/Reduce)指的是要提高交通系统的效率──透过整合性的土地使用规划以及交通需求管理,来减少旅次需求、缩短旅次长度。「转换/维持」(Shift/Maintain)则是寻求提高旅次的效率──鼓励人们转换交通方式,从最消耗能源的交通方式(也就是驾驶私人燃油运具),转换至对环境更友善的交通方式,特别是非机动交通(non-motorised transport,也就是步行与骑自行车)以及公共运输(public transport,例如公车与轨道运输等)。对于既有的环境友善交通方式人口,则予以维持。「改善」(Improve)聚焦的是提高车辆效率、能源效率,以及将交通基础建设最佳化──提升各种交通方式与车辆科技的能源效率;此外也重视替代性能源的使用。

以上这三大主轴,可衍生出许多种政策工具,供政策制定者发展出更永续的都市交通系统。这些政策工具能促进人们交通行为的转变,分为土地规划、车辆管制、经济、资讯、科技等五类。这些政策工具既能运用在较广大的区域上,也能运用在单一城市上,可在一天中的特定时间使用,亦可以针对不同类型的交通用户而有不同的实施强度。

当然,罕有单一政策工具能成功处理交通方面所有急迫的问题,因此,拟订出一套包含多种政策工具而有全面性、连贯性与整合性的策略,就非常重要了。

符合 A-S-I 架构理念的国际案例

以下,针对「避免/减少」「转换/维持」「改善」这三大主轴,分别举两个应用範例来说明。首先是「避免/减少」。

第一个範例是混合土地使用方式的都市规划(mixed-use development):都市发展型态会影响交通旅次型态,因此,若能将居住、办公、购物等不同的土地使用方式尽量集中规划在同一个特定的地理範围内,就能减少民众需要用车的交通行为,从而减少民众对私人燃油运具的购置需求。

新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通A
日本的京都,地铁醍醐站周边1公里半径内,便有11个公营住宅基地集中设置于此,而该地铁站与购物中心、单车停车场共构,鼓励人们以骑单车与搭地铁进行每日通勤与购物。
新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通A
日本的京都,地铁醍醐站周遭公营住宅的基地内则有为数充足的单车停车棚。

日本的京都,地铁醍醐站周边1公里半径内,便有11个公营住宅基地集中设置于此,而该地铁站与购物中心、单车停车场共构,鼓励人们以骑单车与搭地铁进行每日通勤与购物,地铁站与公营住宅之间则筑有宽敞的人行空桥来连结,只供行人与自行车通行,公营住宅的基地内则有为数充足的单车停车棚。

第二个範例是停车管理政策:停车不应是免费的事情,而应当要有适当的收费与管制措施(例如减少停车位、以执法取缔违规停车),同时再搭配良好的公共运输系统,就可以抑制民众使用私人燃油运具来完成交通旅次的意愿;此外,停车资讯的良好供给,亦能帮助民众减少因找寻停车位而产生的燃料消耗,让车辆的运行更加有效率。

荷兰的台夫特,于1990年代开始实施停车管理制度,实施範围从市中心开始往外渐进扩散,一地的居民及某些工作者可持有该地的停车证,但若是其他人的车辆则每次停车都得付费,这样的制度是以有效执法作为前提才得以确实运作的。

新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通Aphoto cedit: Alberto Garcia(CC BY 2.0)
荷兰的台夫特,于1990年代开始实施停车管理制度,实施範围从市中心开始往外渐进扩散。
新轨道建设如何成功?借镜拉力推力兼施的永续交通Aphoto cedit:Woonerf revisited, Delft as an example
荷兰的台夫特街道,孩童可以安心地在街上玩耍。


再来是「转换/维持」。

第一个範例是步行环境改善:步行也是非机动交通方式的一种,但其品质提升的重要性却经常遭到忽略,欲改善步行环境,需关切的不只是人行道,还有行人穿越道、交通管制措施、街道家具、街道照明、街道遮荫、无障碍空间营造等,总之,应该让步行成为更安全、更方便、更舒适也更具魅力的一件事。

美国的波特兰,政府的交通部门 TriMet 实施「步行网络分析计画」(pedestrian network analysis project),先订出清楚的分析架构,运用地理资讯系统(GIS)进行全市空间分析,再依挑选原则选出若干个先行试点,最后才派员实地勘查,进行改善工程,并设定绩效评估指标。

第二个範例是快捷公车(Bus Rapid Transit,简称 BRT):具有公车专用道的快捷公车,能提供与轨道运输品质相近的交通服务,但营造成本却低廉许多,路线安排的弹性也更高,很适合正在扩张中的城市採用。

哥伦比亚的波哥大,BRT系统「跨越千禧」(TransMilenio),其辅助条件是该系统的成功关键,免费的接驳小巴士穿梭于全市众多社区之间载运市民进出BRT车站,部分BRT车站内提供免费且充足的自行车停车设施,BRT车站以缓坡无阶梯高架陆桥与外界连通以让行人与自行车使用,全市也铺设总长350公里的自行车道路网,诸此皆让BRT更易为民众所亲近使用。

最后是「改善」。

第一个範例是环保驾驶行为(eco-driving):应制定政策以抑制车辆的怠速(idling)行为,怠速时每分钟所排放的废气竟比驾驶时要来得高,甚至怠速仅仅10秒的时间都比关掉引擎再重新启动所耗用的燃料要多,事实上,普通汽车每怠速10秒就能浪费 100 c.c. 的燃料,而重型车辆每怠速10秒更能浪费多达 400 c.c. 的燃料。

英国的伦敦,肯辛顿切尔西区(Kensington and Chelsea)根据英国国会订立的《反社会行为、犯罪及警务法》(Anti-Social Behaviour, Crime and Policing Act)制定《公共空间保护令》(Public Spaces Protection Order),对停车时引擎怠速之行为处以100至1,000英镑(约合台币4,800至48,000元)的罚金。

第二个範例是鼓励使用能源效率较高的车辆:从地方层次,应以良好的基础建设来鼓励民众使用此类车辆,从国家层次,也应透过推动燃料效率标準或燃料节约标準等措施来促民众从传统车辆转换至此类车辆。

日本的埼玉市,实施「E-KIZUNA计画」来建立可靠的充电网络以解决电动车每次充电后可行驶距离太短的问题,目前已是全日本为电动车提供最完善基础建设的城市,全市有近60台急速充电器可在30分钟内完成充电,採使用者付费制以挹注充电网络的维护与扩张经费,而在市中心的大宫火车站周边则设有超过30个租赁站以进行电动汽车共享试行计画,吸引居民与游客广为利用。

延伸阅读:城市空汙如何解?借镜日本埼玉市电动车发展台湾交通政策能从 A-S-I 架构得到的启示

台湾要推动交通习惯改革、落实永续交通理念,过去哪些观念需要修正?

首先,交通改革需要土地使用的配合,并不是中央政府的交通部与地方政府的交通局单打独斗就可以完成的。在中央,交通部与内政部营建署要通力合作,甚至继续合併成一个新的部「交通及建设部」,在地方,交通部门与都市计画部门也不应各自为政,而要齐心协力朝向减少民众对私人燃油运具的购置需求此一目标迈进。

其次,停车位的总数应该要有计画地、渐进式地减少,而非一直增加。我们应谨记一个观念:「为城市里的什幺东西提供空间,那样东西就会越来越多」。停车位如果越来越多,车辆就只会越来越多。停车位稀少,比起停车费昂贵更能抑制民众开车、骑车出门的意愿。

再来,「每个公共运输乘客都是步行者」,城市的步行环境之良劣,与上述的停车位多寡一样,都能直接影响到民众在「驾驶着停于家里、家门口或家附近的私人车辆上路」与「迈开双脚走到公共运输站点以搭乘公共运输前往目的地」之间的抉择。

最后,城市中新出现的快捷运输系统,除了步行环境之外,自行车骑乘环境与社区型接驳巴士,这些辅助条件,其实均为快捷运输系统能否发展成功的关键,重点是要让快捷运输系统能够易于亲近,民众才会乐于前往使用。

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